И.В. Пыхалов. Разведывательное сообщество США (Intelligence Community)
https://pandoraopen.ru/2018-12-25/i-v-p … -community
За прошедшие десятилетия у большинства советских (а затем и российских) читателей сложилось не совсем верное представление о том, кто в США занимается разведкой и контрразведкой.
В самом деле, всем известно о существовании ЦРУ. Большинство также знает о существовании ФБР.
Однако лишь немногие смогут назвать такие крупные и влиятельные американские спецслужбы, как АНБ и РУМО. А уж о том, что, помимо перечисленных организаций, разведкой в США занимается еще дюжина ведомств, знают только специалисты, а также те, кто всерьез интересуется историей разведки.
Разведывательное сообщество – принятое в США официальное наименование целого ряда различных ведомств, занимающихся разведкой. Основы его структуры были сформулированы в Законе о национальной безопасности, принятом 26 июля 1947 года.
Кто же входит в это сообщество? Заинтересовавшийся подобным вопросом читатель после просмотра публикаций на данную тему, особенно русскоязычных, скорее всего останется в изрядном недоумении.
В самом деле, мало того, что сами списки членов Разведывательного сообщества, приводимые в разных источниках, существенно отличаются друг от друга, в них не совпадает даже количество называемых организаций! То ли их 11, то ли 13, а может, и все 18 – каждую из этих цифр можно при желании отыскать в современной литературе, посвященной спецслужбам.
Сказанное отнюдь не умаляет компетентность пишущих на эту тему авторов. Дело здесь вовсе не в их недобросовестности. Просто сам предмет исследований таков, что создается впечатление, будто кто-то задался целью максимально затруднить его формальное описание.
Как известно, одним из ключевых элементов пресловутого «американского образа жизни» является культ индивидуализма и независимости. Иногда он доходит почти до абсурда. В самом деле, можно ли себе представить великую державу, не имеющую централизованной полиции?
А между тем, в первые сто с лишним лет существования США дело обстояло именно так. Постепенно взявшее на себя эту роль Бюро расследований (предшественник нынешнего ФБР) было создано лишь в 1908 году. И то многие тогдашние конгрессмены расценили эту робкую попытку централизации как покушение на основы американской демократии!
То же самое можно сказать и о разведывательной деятельности. Кто только в 20-м веке не занимался в США разведкой, начиная от командующих родами войск и кончая министерством финансов!
И при этом каждый руководитель конкретной разведслужбы ревниво оберегал свое детище от всяких посягательств на его независимость.
Достаточно было в конце 2-й мировой войны генералу Уильяму Доновану выступить с вполне разумной идеей создания общенациональной разведывательной организации, как американские газеты тут же разразились серией инспирированных публикаций. В них его инициатива была представлена как некий зловещий заговор, целью которого является не что иное, как создание «американского гестапо».
Таким образом, историю Разведывательного сообщества США можно рассматривать как историю постоянного поиска компромиссов между практической целесообразностью, требующей централизации спецслужб, и исконной американской тягой к независимости.
Так, с одной стороны, созданное в 1947 году ЦРУ является той самой общенациональной разведкой, о которой мечтал Донован. Но, с другой стороны, оно было образовано не путем слияния имевшихся на тот момент мелких разведслужб, а создано параллельно с ними, не заменило собой их пестрый конгломерат, а, так сказать, было поставлено над ними «сверху».
Аналогичная история произошла и при создании в 1961 году Разведывательного управления Министерства обороны (РУМО). Оно тоже первоначально планировалось как организация, призванная заменить собой разведки родов войск, отсутствие тесного взаимодействия между которыми стало к тому времени «головной болью» американского командования. И что же вышло на деле? РУМО было создано, но и разведки родов войск тоже сохранились.
В результате, к сегодняшнему дню американское Разведывательное сообщество обладает довольно своеобразной структурой, при взгляде на которую поневоле напрашивается аналогия с некой средневековой феодальной монархией, имеющей запутанные горизонтальные и вертикальные связи между вассалами и сеньорами.
Тем не менее, следует признать, что «система работает». На протяжении второй половины 20-го века Разведывательное сообщество так или иначе, но со своими обязанностями справлялось. Более того, оно сумело обеспечить США победу в «холодной войне».
Однако, с другой стороны, если сравнить полученные спецслужбами США результаты с затраченными на их финансирование средствами, а затем сопоставить их с достижениями спецслужб менее богатых государств, например СССР, то поневоле приходится признать – КПД американской разведки весьма и весьма низок, и успехов своих она добивалась и добивается, перефразируя известную поговорку, не умением, а числом (сотрудников, денег, оборудования и т. п.).
Наконец, говоря о Разведывательном сообществе, хочется еще раз вспомнить старую русскую пословицу: «У семи нянек дитя без глаза!». История американских спецслужб и раньше не раз доказывала ее справедливость, но особенно наглядно это проявилось 11 сентября 2001 года.
Итак, какие же организации входят сегодня в Разведывательное сообщество США? Согласно закону № 12333 от 4 декабря 1981 года «О разведывательной деятельности Соединенных Штатов» (часть 3, параграф 4, пункт «f»), это:
«1) Центральное разведывательное управление (Central Intelligence Agency).
2) Агентство национальной безопасности (National Security Agency).
3) Разведывательное управление Министерства обороны (Defense Intelligence Agency).
4) Отделы внутри Министерства обороны для сбора специализированной внешней разведывательной информации.
5) Управление разведки и исследований (Bureau of Intelligence and Research) Государственного департамента.
6) Разведывательные подразделения армии, ВМС, ВВС, корпуса морской пехоты, Федеральное бюро расследований (Federal Bureau of Investigation), Министерство финансов и Министерство энергетики.
7) Штабные подразделения при директоре центральной разведки».
Рассмотрим в общих чертах каждую из названных позиций, а заодно и попытаемся ответить на вопрос, сколько же все-таки организаций входит в сообщество.
Центральное разведывательное управление подчинено непосредственно президенту США и не входит в состав ни одного из американских министерств.
Из других американских спецслужб такой статус имеет лишь спешно создаваемое после событий 11 сентября Управление внутренней безопасности (Office of Homeland Security). Агентство национальной безопасности подчиняется Министерству обороны, хотя, как обычно подчеркивается, оно «не является его частью».
Однако уже здесь нас ожидают первые арифметические сложности: директор АНБ по своей должности одновременно возглавляет и Центральную службу безопасности (Central Security Service).
Соответственно, возникает вопрос: рассматривать ли АНБ и ЦСБ как два разных члена сообщества, или же считать их одной организацией? Обычно авторы публикаций выбирают второй вариант.
Однако и первый нельзя считать ошибочным. Разведывательное управление Министерства обороны во всех источниках рассматривается как самостоятельная организация, определение места которой в структуре сообщества обычно не вызывает сложностей. Что же касается следующей позиции списка, то в настоящее время под «отделами внутри Министерства обороны» принято рассматривать следующие организации.
Во-первых, Управление национальной разведки (National Reconnaissance Office). Под этим туманным названием скрывается служба, занимающаяся аэрокосмической разведкой. В русскоязычной литературе часто встречаются такие ее названия, как «Национальное бюро аэрокосмической разведки», «Национальное управление воздушно-космической разведки» и некоторые другие.
Во-вторых, созданное в 1996 году Национальное управление видовой и картографической информации (National Imagery and Mapping Agency).
Управление разведки и исследований Государственного департамента, как и упоминавшееся выше Разведывательное управление Министерства обороны, является самостоятельной структурной единицей сообщества.
Организации, представленные в шестой позиции списка, требуют более подробного рассмотрения.
По линии Министерства обороны сюда относятся:
ффф
• Разведка сухопутных сил (Army Intelligence).
• Разведка ВМС (Navy Intelligence).
• Разведка ВВС (Air Force Intelligence).
• Разведка корпуса морской пехоты (Marine Corps Intelligence).
ыыы
Следует также отметить, что, помимо названных, имеется еще и Разведка береговой охраны (Coast Guard Intelligence).
Однако три из указанных организаций, имеющие отношение к «морской разведке», – собственно ВМС, морской пехоты и береговой охраны – объединены в единую структуру. ФБР подчинено возглавляющему Министерство юстиции генеральному прокурору США.
Но в то же самое время Федеральному бюро расследований в оперативном плане подчиняется Разведывательное управление Администрации по борьбе с наркотиками (Drug Enforcement Administration).
Из Министерства финансов в Разведывательное сообщество входят Управление разведывательного обеспечения (Office of Intelligence Support), а также Секретная служба США (United States Secret Service), которая, с одной стороны, не имеет отношения к специальной разведывательной деятельности, однако с другой – непосредственно упомянута в одном из пунктов закона № 12333.
Наконец, Министерство энергетики также занимается сбором разведданных – в области, связанной с вопросами атомной безопасности. Что же касается штабных элементов, то о них будет подробно рассказано чуть ниже.
Таким образом, как это видно из приведенных комментариев, однозначный ответ на вопрос о количестве членов Разведывательного сообщества дать весьма затруднительно.
Однако, если буквально подходить к содержанию закона № 12333, то цифра «13» представляется наиболее корректной. Тем не менее в данной книге будет рассказано и о Секретной службе США, и о Разведке береговой охраны, и об Управлении по борьбе с наркотиками, поскольку если эти организации и не являются полноценными членами Разведывательного сообщества, то уж в категорию «американских спецслужб» попадают однозначно.
Как же организовано управление всем этим разношерстным конгломератом? Президент США и Совет национальной безопасности (СНБ) определяют основные направления практической деятельности Разведывательного сообщества.
Они утверждают все важнейшие тайные операции, проводимые спецслужбами, а иногда выступают их инициаторами и следят за их реализацией.
СНБ был учрежден в соответствии с Законом о национальной безопасности от 26 июля 1947 года. В его состав входит президент, вице-президент, государственный секретарь и министр обороны.
Кроме того, на заседаниях СНБ постоянно присутствуют без права голоса министр финансов и помощник президента по национальной безопасности. Председатель Объединенного комитета начальников штабов является официальным советником СНБ по военным вопросам, а директор ЦРУ – советником по вопросам разведки.
СНБ вырабатывает рекомендации для президента в области внутренней, внешней и оборонной политики, имеющие непосредственное отношение к национальной безопасности. Совет выступает от имени президента, являясь высшей руководящей инстанцией для всех служб внешней разведки и контрразведки в Соединенных Штатах.
При СНБ существует свой штаб, организующий работу Совета и возглавляемый советником президента по национальной безопасности. Помимо СНБ при президенте США существуют еще два совещательных органа.
Во-первых, это Президентский консультативный совет по внешней разведке (ПКСВР), созданный 6 февраля 1956 года президентом Эйзенхауэром.
Первоначально он назывался Советом консультантов по проблемам внешней разведки при президенте. Членами этого совета стали крупные специалисты в области экономики, международных отношений и разведки.
Нынешнее наименование ПКСВР получил уже в 60-е годы во время президентства Джонсона.
Как известно, во второй половине 70-х годов, после ряда скандальных разоблачений и расследования, проведенного в Сенате комиссией Черча, спецслужбы США подвергались гонениям.
На этой волне президент Картер в мае 1977 года принял решение об упразднении ПКСВР. Вместо него в 1978 году был создан другой совещательный орган – Совет по надзору за разведкой, состоящий из трех членов, назначаемых президентом, и призванный рассматривать все вопросы, связанные с соблюдением законности в деятельности американского Разведывательного сообщества.
При новом президенте США Рональде Рейгане американские «бойцы невидимого фронта» вздохнули свободнее.
Постепенно снимая ограничения на деятельность спецслужб США, наложенные его предшественником, Рейган восстановил и ПКСВР. Это произошло 20 октября 1981 года.
Теперь членами консультативного совета стали 19 «видных граждан», приглашенных со стороны, а не из правительственных структур. Американский журналист Боб Вудворд позже охарактеризовал членов этого совета как «надпартийную группу влиятельных старцев, перед которыми Белый дом чувствовал себя обязанным».
С тех пор оба совещательных органа – ПКСВР и Совет по надзору за разведкой – существуют параллельно, при этом председатель Совета по надзору одновременно является и членом ПКСВР. Члены ПКСВР работают на общественных началах, не получая за свою деятельность никакого денежного вознаграждения. Непосредственное руководство и координация работы Разведывательного сообщества осуществляются директором центральной разведки.
По своему статусу эту должность занимает директор ЦРУ. Он считается главным советником президента и СНБ по всем вопросам разведдеятельности и тайных операций за рубежом.
В функции директора центральной разведки входят подготовка на основе директив СНБ конкретных указаний разведывательным органам, руководство разработкой сводной программы их деятельности за рубежом, составление в соответствии с ней проекта бюджета Разведывательного сообщества в целом и распределение средств между входящими в него организациями.
Как выглядят отношения директора ЦРУ с главами других американских спецслужб с точки зрения субординации? По-разному. С директором ФБР он находится в примерно одинаковой «весовой категории».
Руководители РУМО и АНБ стоят как бы рангом пониже, еще ниже – директора разведок родов войск, УНР и НУВКИ. 1-й заместитель директора ЦРУ в прямом смысле замещает своего шефа во всех ипостасях – и как главу ЦРУ, и как руководителя Разведывательного сообщества. Вместе с тем, в 1997 году была введена новая должность – заместитель директора центральной разведки по управлению сообществом.
Эта должность не входит в штат ЦРУ, занимающий ее чиновник является заместителем директора ЦРУ только по вопросам, касающимся руководства Разведывательным сообществом.
Заместитель директора по управлению сообществом назначается на свою должность президентом США и утверждается Сенатом.
Ему непосредственно подчиняются помощник по административным вопросам, помощник по сбору данных, помощник по анализам и продукции (ADCI for Analysis and Production), а также исполнительный директор по делам Разведывательного сообщества. Последний возглавляет Штаб управления сообществом, о котором речь пойдет чуть ниже.
Не входит в штат ЦРУ и помощник директора центральной разведки по военным вопросам, в чьи обязанности входит координировать усилия Разведывательного сообщества по обеспечению командования вооруженных сил США своевременными и точными данными разведки.
Эта должность была введена в 1995 году. Непосредственно при директоре центральной разведки действуют два органа – Штаб управления сообществом и Совет национальной разведки.
Штаб управления сообществом (Community Management Staff) был создан 1 июня 1992 года взамен упраздненного Штаба разведывательного сообщества (Intelligence Community Staff). Его основная задача – оказание помощи директору центральной разведки в выполнении его руководящих и координирующих функций по отношению к Разведывательному сообществу. Штаб – независимая структура, он не входит в состав ЦРУ, хотя, как сказано в директиве о его создании, ЦРУ организует административное обеспечение его деятельности.
Возглавляющий его исполнительный директор по делам Разведывательного сообщества в свое время подчинялся непосредственно директору ЦРУ, а с 1997 года, как уже было сказано, – заместителю директора центральной разведки по управлению сообществом.
Сотрудники штаба занимаются выработкой общих направлений разведывательной политики, координацией деятельности органов Разведывательного сообщества, обоснованием бюджетных запросов, подготовкой предложений по распределению между спецслужбами запросов потребителей развединформации. Персонал штаба насчитывает около 250 человек.
Расходы на его деятельность составляют примерно 25 млн. долларов в год и финансируются по отдельной статье бюджета Разведывательного сообщества. Совет национальной разведки (National Intelligence Council) является консультативным органом.
Он возглавляется председателем и вице-председателем, и состоит из так называемых офицеров национальной разведки – ведущих специалистов из числа как представителей всех входящих в Разведывательное сообщество организаций, так и неправительственных экспертов.Институт офицеров национальной разведки был создан в 1973 году. Нынешнее название – Совет национальной разведки – он получил в 1979 году.
Каждый офицер национальной разведки, как правило, является специалистом в своей узкой области (географический регион или конкретная военно-политическая или экономическая проблема).
В этом качестве он является советником директора центральной разведки в сфере своей компетенции. Кроме того, офицеры национальной разведки традиционно поддерживают тесный контакт с представителями высшего руководства США и в то же самое время проводят консультации и непосредственно с отдельными функциональными подразделениями Разведывательного сообщества, помогая им лучше удовлетворить запросы высокопоставленных потребителей разведывательной информации.
Как уже упоминалось, для того чтобы внести свежую струю в «застоявшееся ведомственное болото», Совет национальной разведки, помимо профессиональных разведчиков, привлекает в свои ряды и неправительственных экспертов из научного мира и частных фирм.
При директоре центральной разведки существует также ряд межведомственных органов, в которые входят руководящие работники разведслужб. Таких разнообразных советов и комиссий существует больше десятка. Наиболее известные из них – Национальный совет по внешней разведке и Национальный центр контрразведки.
Разведывательное сообщество имеет совокупный бюджет, ежегодно утверждаемый Конгрессом США. Его величина долгие годы была засекречена, однако в 1996 году президент Клинтон дал обещание ее обнародовать.
По официальным данным, ассигнования на нужды Разведывательного сообщества составили в 1997 году 26,6 миллиардов, а в 1998 году – 26,7 миллиардов долларов. 1998 год стал и последним годом «гласности» в этом вопросе, после чего американский разведывательный бюджет вновь был засекречен.
По имеющимся оценкам, он составил в 1999 году – 29 млрд., а в 2000 году – 29,5 млрд. долларов. Что же касается деталей бюджета сообщества – сколько получает из него каждая конкретная спецслужба – то эти данные никогда не рассекречивались.
Опять же по некоторым оценкам, наибольшее финансирование получают Агентство национальной безопасности и Управление национальной разведки. Это связано, в основном, с тем, что в своей работе эти ведомства используют дорогостоящую космическую и радиоэлектронную аппаратуру.
Руководители Разведывательного сообщества
Как уже сказано выше, возглавляющий Разведывательное сообщество США директор центральной разведки одновременно является и директором ЦРУ.
Поэтому список глав центральной разведки и их биографии приведены в разделе книги, посвященной Центральному разведывательному управлению.
***
Из книги И.В. Пыхалова „Спецслужбы США”.